个文件定框架

　　中国基本养老保险制度经历了复杂的转轨过程。

　　上世纪80年代，中国城镇职工养老保险体系实行单位统筹、现收现付制。所谓现收现付制，即养老保险的负担在代际之间进行转移，由在职的一代人负担已退休一代人的养老费用；在职一代的养老费，则再由下一代人负担。

　　在这种模式下，企业职工的社会保险和福利均列入企业当年的成本开支，实报实销。由于退休人员不断增加，退休费用相应增大，大量企业无力按时足额支付退休费，多年来有关上访不断，矛盾尖锐。

　　1991年，国务院颁发了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，是为中国养老保险制度全面改革的开始。其最大突破，在于改变养老保险完全由国家、企业包下来的办法，实行国家、企业、个人三方共同负担，职工个人也要缴纳一定费用。同时，基本养老保险基金实行社会统筹模式。

　　具体而言，基本养老保险基金由各地政府自定费率，统一筹集；企业根据自身经济能力，利用自有资金建立企业补充养老保险(即企业年金)；同时鼓励职工根据个人收入情况自愿参加个人储蓄性养老保险。这符合世界银行力推的“三支柱”思路，即养老保险体系由国家强制执行的社会养老保险计划、企业年金计划和个人储蓄计划三支柱构成。

　　1991年的文件并未改变现收现付的制度框架。当退休人口和在职职工人口比例相对稳定时，现收现付制运行也相对稳定。随着人口老龄化趋势增加，现收现付制必将面临入不敷出的窘境，难以为继。

　　有鉴于此，1993年，中共十四届三中全会提出城镇职工养老保障制度实行“统账结合”，即基本养老保险由两部分组成：一部分由社会统筹，仍延续现收现付制；一部分建立个人账户，采取基金积累制，希望通过部分积累逐步缓解未来的支付危机。

　　“统账结合”在1995年颁布的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》里开始落实。这个通知第一次以国务院文件的形式要求各地建立个人账户，并提出了两种具体实施办法，由各地政府选择试点。

　　时至1997年，在前两个国发文件的基础上，国务院再发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(26号文)，统一了各地“统账结合”实施方案，规定了统一的缴费比例和管理办法。它成为正式确立中国目前养老保障制度框架的纲领性文件，延续至今。

　　“空账”与做实

　　“统账结合”虽以国务院文件的形式在全国推广，但并未能够真正落实。原因在于转轨后，统筹基金的当期支付出现大量缺口。

　　从养老保险改革的角度，城镇职工可分成三类：在改革前退休的职工为“老人”；改革前参加工作而在改革后退休的为“中人”；在改革后参加工作的为“新人”。“老人”和“中人”在改革前并无个人积累，但未来仍需支付其养老费用，这意味着国家对这部分人负有“隐性债务”。由于金额巨大，国家财政目前很难一次性拿出资金来补偿对“老人”和“中人”的隐性负债。

　　据世界银行的一项估算，从2001年到2075年，中国这一缺口甚至有9万亿元之巨。2000年，国家成立社保基金理事会，确定了以减持国有股补充养老金缺口为目标的方案。理事会成立不久，国有股减持工作被叫停。截至目前，全国社保基金的总额仅为2000亿余元，难以尽填缺口。

　　隐性债务的存在，增加了统筹基金的支付压力。1998年后，大部分省份当期养老金发放缺口巨大。由于个人账户和统筹账户并账管理，为保证养老金发放，各地社保部门均挪用了个人账户资金。这导致个人账户无法形成真实积累，仅作为名义账户存在，有违初衷。

　　2001年，中央决定在辽宁试点“做小做实”个人账户，以“做小”来保证做实。即降低个人账户中缴费工资比例，所缴费用与统筹账户缴费基金分账管理，以确保个人账户真实积累。但这又导致统筹账户的当期发放缺口扩大，只能由中央和地方两级财政填补。截至2005年末，各级财政共投入辽宁省社保统筹账户84.53亿元，其中中央财政补助64.8亿元，地方财政补助19.73亿元。

　　2003年，改革试点扩大到黑、吉两省。2005年12月，国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，据此从今年1月1日开始，将“做小做实”个人账户的试点扩大到上海、天津等八个省、区、市。这被看做今后试点向全国推开的前奏。

　　目前，各地扩大试点的实施方案仍在制订当中。其中，对上海等经济发达地区，做实个人账户的财政补贴需由地方自行筹措。

　　这一改革仍不能从根本上解决问题，因隐性债务难消，统筹缺口依旧，无论中央还是地方财政均无力全部埋单。

　　安全和增值

　　现行社保制度的另一个问题是，无论是基本养老保险基金还是企业年金，都有保证安全与保值增值的双重需求。中国迄今尚未找到两全之策，政策总体趋向于确保安全，因而对基金运营规定颇严，但各地则以保值增值之名多有突破。

　　早自1991年起，国务院即对养老基金投资渠道作出严格限定，只能用于存银行和买国债。

　　随着1993年国务院《企业职工养老保险基金管理规定》的颁布，情况有所松动。据此规定，各级社保机构对历年滚存结余的养老保险基金，在保证各项离退休费用正常开支六个月的需要、并留足必要周转金的情况下，可运用一部分结余基金增值。保值增值的方式有二：一为购买国库券及国家银行发行的债券；二是委托国家银行、国家信托投资公司放款。

　　委托放款的口子打开后，虽也对各级社保机构的投资有所限制，但不少地方社保机构的对外投资一度濒于失控。

　　仅仅时隔一年，劳动和社会保障部及财政部便联合颁布《关于加强企业职工社会保险基金投资管理的暂行规定》，就此收回成命。规定指出，职工养老保险基金收支相抵后的结余额，除留足两个月支付费用，80%左右应用于购买国家发行的社会保险基金特种定向债券，不得进行其他直接投资和各种形式的委托投资。

　　虽然号令已下，但各地违规投资之举仍屡禁不绝。据劳动和社会保障部统计，1998年以来，全国清理回收往年被各地挤占挪用的社保基金160多亿元。至2005年底，还有相当数量没有收回入账。

　　有鉴于此，1997年“26号文”提出了收支两条线的管理模式，再次强调保证社保基金专款专用，严禁挤占挪用和挥霍浪费。基金结余额除预留两个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严禁投入其他金融和经营性事业。这一原则延续至今，并被写入1999年财政部、劳动和社会保障部联合发布的《社会保险基金财务制度》。

　　在先期进行“做小做实”个人账户试点的东北三省，个人账户做实后必然有保值增值的要求，需有新的资金筹措方式和基金监管方式。在黑、吉两省试点方案当中，曾规定将个人账户基金交全国社保基金理事会运营。但由于理事会无法承诺保底收益，地方政府又不愿轻易失去对基金的控制权，此事至今没有下文。

　　从地方社保违规投资的现实可以看到，政府部门过多介入社保基金运营，甚至直接进行投资，不惟管理效率低，增大投资风险，甚至成为滋生腐败之诱因。实行政事、政企分开，逐步将基金具体运作交由市场化机构，是更佳选择。

　　值得关注的是，在市场化运作方面，企业年金的探索已先行一步。

　　1995年，劳动和社会保障部印发《关于建立企业补充养老保险制度的意见》规定，企业可自主选择补充养老保险的经办机构；具备条件的大型企业、企业集团和行业，也可自行经办补充养老保险，但需建立专门的经办机构；补充养老保险基金必须与企业其他资金分开管理。

　　《意见》提出，补充养老保险基金可用于投资，以期保值增值。除要求经办机构承诺确保本金的安全外，基本未限定投资范围。

　　2004年，劳动和社会保障部颁布了《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》，确定了企业年金运营采用信托模式的基本框架。基金实行市场化运作，其投资范围相对宽泛，包括银行活期存款、中央银行票据、短期债券回购等流动性产品及货币市场基金；股票等权益类产品及投资性保险产品、股票基金，对投资比例则作出严格限定。

　　其后，劳动和社会保障部又于2005年发布《企业年金基金管理运营机构资格认定暂行办法》，规定作为企业年金运营主体的受托人、账户管理人、托管人以及投资管理人，必须是经国家金融监督管理部门批准、在中国境内注册的独立法人。

　　这一规定的实质，是让基金、券商、信托公司、保险公司、银行等市场化机构，在经过特定的认定程序后，成为企业年金运营的主角。地方和行业社保，因多系由财政拨款的全额事业法人单位，则应当就此退场。